Uwagi Koalicji Klimatycznej do projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii z dnia 14.05.2015

Uwagi Koalicji Klimatycznej do projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii z dnia 14.05.2015

– skierowanego do konsultacji przez Ministerstwo Gospodarki 15 maja 2015


Przedstawiony przez Ministerstwo Gospodarki w dniu 15 maja br. projekt nowelizacji ustawy o zmianie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w znaczący sposób ingeruje w intencje, które stały za wprowadzeniem tak zwanej „poprawki prosumenckiej”. Projekt wyraźnie osłabia ekonomikę systemu wsparcia dla właścicieli mikroinstalacji o mocy do 10 kW oraz zniechęca do podejmowania decyzji inwestycyjnych, co całkowicie wypacza sens ustawy o OZE w kontekście Dyrektywy 2009/28/WE i potrzeby rozwoju energetyki rozproszonej.

Jest wysoce prawdopodobne, że proponowane przepisy znacząco ograniczą rozwój energetyki prosumenckiej w Polsce. Uniemożliwi to osiągnięcie założonego w ustawie o OZE celu 800 MW mocy z nowych mikroinstalacji, który ma być zrealizowany za pomocą taryf gwarantowanych. Zaproponowane zmiany są niespójne z wcześniejszymi założeniami prezentowanymi przez resort gospodarki. Nowelizacja miała mieć na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych (prawnych i redakcyjnych). Rozwiązania zawarte w projekcie wychodzą daleko poza powyższe założenia, znacząco utrudniają dostęp do taryf gwarantowanych, a przy tym nie rozwiązują wszystkich wątpliwości interpretacyjnych. Z tych i poniższych powodów, zaproponowana nowelizacja, w obecnym kształcie, nie powinna być dalej procedowana.

 

W uzasadnieniu i Oceny skutków regulacji brakuje kluczowych informacji, informacji, które uargumentowałyby zasadność zmian, a w szczególności:

  • szczegółowych obliczeń wysokości stawek taryf gwarantowanych i danych wejściowych dla poszczególnych technologii i przedziałów mocy;

  • informacji dotyczących źródeł danych;

  • szczegółowych danych dotyczących podatków związanych z produkcją i sprzedażą energii elektrycznej wytworzonej w mikroinstalacji;

  • danych dotyczących okresu zwrotu z inwestycji dla osób fizycznych chcących skorzystać z systemu wsparcia;

  • wyceny „opłaty OZE” w rozbiciu na źródła kosztów (technologii, segmentów wielkości mocy, ulg dla przemysłu energochłonnego);

  • prognozy wysokości „opłaty OZE” w czasie funkcjonowania systemu wsparcia (do roku 2035);

  • kosztów wdrożenia systemu kontroli i monitoringu.

Jednym z kluczowych problemów w proponowanej zmianie jest zbyt szeroko zakrojona ingerencja kontrolna państwa.

Projekt nowelizacji ustawy o OZE zawiera postanowienia wprowadzające możliwość przeprowadzenia kontroli u wytwórcy energii elektrycznej w mikroinstalacji. Wprowadzone w projekcie rozwiązania stanowiące o kontroli wydają się być kalką regulacji ukonstytuowanej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Zaproponowana zmiana daje możliwość przeprowadzania bardzo szczegółowych i uciążliwych kontroli u wytwórców energii w mikroinstalacjach. Wytwórcy ci, nawet nie będąc przedsiębiorcami, maja być traktowani jak przedsiębiorcy – jak profesjonalne podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie produkcji energii elektrycznej. Przedstawiony system kontroli jest nadmierny i odstrasza od inwestowania w mikro-OZE.

Wprowadzenie skomplikowanego wzoru, na podstawie którego wytwórcy energii w mikroinstalacjach będą mogli dokonać obliczenia przewidywanych kosztów wytworzenia energii i starać się o otrzymanie ceny zakupu energii wyższej niż minimalna, jest skandaliczne.

Obciążenie właściciela mikroinstalacji koniecznością obliczania stawki taryfy gwarantowanej, po której będzie sprzedawał wyprodukowaną energię oraz wprowadzenie sankcji w postaci niemożliwości korzystania z taryfy w przypadku, gdy przyszły prosument pomyli się w obliczeniach, zdecydowanie pogarsza dostęp do systemu wsparcia. Zaproponowany wzór, który wymaga znajomości matematyki na wyższym poziomie i zaawansowanych umiejętności obsługi arkusza kalkulacyjnego, będzie zniechęcać wytwórców energii do występowania z wnioskami o udzielenie pomocy, o ile w ogóle nie odstraszy ich to od tego rodzaju inwestycji.

Przepisy dotyczące wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów powinny być przejrzyste, maksymalnie uproszczone i logiczne. Nie powinny również budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zrzucanie na obywateli odpowiedzialności za wyliczenie wysokości taryf tak, by były zgodne z wytycznymi dotyczącymi maksymalnej wysokości udzielanej pomocy publicznej, jest oburzające. Obywatele, utrzymujący urzędy publiczne płacąc podatki, powinni mieć pewność, że wdrażane przepisy będą dla nich możliwie najbardziej przyjazne, a urzędnicy będą brali odpowiedzialność za te przepisy przed Komisją Europejską.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej argumenty, należy z całą stanowczością stwierdzić, że projektowana regulacja ma na celu nie tylko ograniczenie wielkości udzielanego wsparcia, ale przede wszystkim skuteczne odstraszenie od wystąpienia o jego udzielenie.

Przyjęta w nowelizacji niejednoznaczna formuła ustalania taryf gwarantowanych powoduje, że dla większości realizowanych inwestycji prosumenckich uzyskanie opłacalności ekonomicznej stanie się niemożliwe, a dostęp do pożyczek lub kredytów bankowych będzie znacząco utrudniony. Tym bardziej, że obywatel musi najpierw zainwestować własne środki lub wystąpić o kredyt komercyjny – nie mając żadnej pewności co do tego, czy i w jakiej wysokości wsparcie uzyska. Brak gwarancji wsparcia w formie określonej taryfy gwarantowanej – o stawce znanej w momencie występowania o kredyt – oznacza, że warunki kredytu będą dużo gorsze.

W wyniku wprowadzenia przedmiotowej nowelizacji prosumenci znajdą się w znacznie gorszej sytuacji niż przedsiębiorstwa energetyczne inwestujące w większe źródła w Polsce, które mają znacznie bardziej atrakcyjne warunki ekonomiczne dla realizacji inwestycji. Z powodu niewłaściwego wykorzystania ram prawnych Unii Europejskiej segment prosumencki będzie dyskryminowany także w porównaniu do sytuacji w innych państwach członkowskich UE.

Zaproponowany system ustalania i weryfikacji taryf jest silnie zbiurokratyzowany, korupcjogenny, kosztowny i zbędny w stosunku do samej idei taryf gwarantowanych i obecnie obowiązujących przepisów ustawy o OZE.

Projektowane rozwiązania wprowadzają ilościowe limity w zakresie możliwości zakupu przez sprzedawcę zobowiązanego z urzędu energii wytworzonej w mikroinstalacji. Ustawowe ograniczanie rocznej produktywności mikroinstalacji i narzucenie maksymalnej ilości energii elektrycznej, którą będzie można odsprzedać w ciągu roku prowadzi wprost do ograniczenia wykorzystania innowacyjnych rozwiązań oraz zahamowania poprawy efektywności technologicznej mikroinstalacji. Zaproponowane przez resort gospodarki wskaźniki są nieadekwatne do aktualnych możliwości technologicznych (np. 950 godzin na rok dla systemów fotowoltaicznych), nie wspominając o możliwym rozwoju technologicznym. Ponadto w projekcie zmiany ustawy o OZE brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia tak ekonomicznego, jak i prawnego, dla wprowadzenia tego typu zmian. Należy stwierdzić, iż jest to zbyt daleko idące ograniczenie. Taka regulacja będzie zniechęcać do inwestowania w mikroinstalacje i ograniczy rozwój energetyki rozproszonej w naszym kraju.

Zawyżenie „opłaty OZE”, która będzie uwzględniana w rachunkach za energię odbiorców końcowych – niepoparte rzetelnymi analizami ekonomicznymi.

W stosunku do wyników analiz eksperckich1 stawka zaproponowana w propozycji nowelizacji ustawy o OZE jest zawyżona czterokrotnie, co niepotrzebnie i nadmiernie obciążyłoby rachunki końcowych odbiorców energii. Co więcej opłata ta będzie dodatkowym źródłem finansowania koncernów energetycznych.

Postanowienia zaproponowane w projekcie nowelizacji ustawy o OZE mogą prowadzić do absurdu polegającego na tym, że w efekcie nadmiernego obniżenia intensywności wsparcia dla prosumentów w systemie pojawi się dodatkowa pomoc publiczna dla koncernów energetycznych pozyskujących energię po zaniżonej (dotowanej przez samych prosumentów) cenie. Od momentu, gdy za 5-10 lat koszt zaopatrzenia w energię dostarczaną z systemu energetycznego przekroczy wysokość taryfy gwarantowanej, różnica między tymi dwoma wartościami będzie zyskiem dla koncernu energetycznego (sprzedawcy z urzędu).

Projekt nowelizacji ustawy o zmianie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii nie tylko wpływa negatywnie na makroekonomiczną opłacalność inwestycji w instalacje OZE do 10 kW, ale również znacząco ogranicza potencjalne korzyści gospodarcze, takie jak m.in. rozwój krajowego przemysłu produkcji urządzeń oraz poprawę kondycji małych i średnich przedsiębiorstw, zwiększenie liczby miejsc pracy, uzyskanie korzyści środowiskowych (ograniczenie niskiej emisji), poprawa efektywności energetycznej (zmniejszanie strat na przesyle i dystrybucji energii elektrycznej) i zwiększenie lokalnego bezpieczeństwa energetycznego.

Zmiana taryf gwarantowanych jest nieuzasadniona.

Nie znane są ani przesłanki ani dane, w oparciu o które Ministerstwo Gospodarki (MG) uznało, że stawki są nadmierne. Podczas posiedzenia Komisji nadzwyczajnej ds. energetyki i surowców energetycznych w dniu 18 marca 2015 roku (Komisji), przedstawiciele Ministerstwa Gospodarki, Urzędu Regulacji Energetyki (URE) oraz Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów(UOKiK) zgłaszali konieczność obniżenia taryf gwarantowanych ze względu na konieczność dopasowania stopy zwrotu do poziomu 3,58%. Powoływali sie przy tym na potrzebę zgodności z Rozporządzeniem Komisji Europejskiej nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku (Rozporządzenie) uznającym niektóre kategorie pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (GBER). W swojej prezentacji, uzasadniając konieczność obniżenia taryf gwarantowanych, MG odniosło się (przedstawiając dowód poszlakowy, bez analiz) do 9 procentowego zwrotu z inwestycji jako zbyt wysokiego.

W oficjalnej informacji otrzymanej od MG i opublikowanej dnia 24 kwietnia br. na stronie chronmyklimat.pl2, MG znów powołuje się na konieczność obniżenia stopy zwrotu. Biuro prasowe poinformowało redakcję, że: Biorąc pod uwagę powyższe, stawki ustawowe wyliczone przy założeniu stopy zwrotu na poziomie 10% powinny zostać stosownie zaktualizowane.” Dodatkowo, zgodnie z informacją przekazaną przez Polską Agencję Prasową (PAP)3 w dniu 22.05.2015 roku, MG powołując się na pismo UOKiK z dnia 26.02.2015 znak: DDO-500-4(12)/14/ES uznało, iż taryfy gwarantowane w ustawie o odnawialnych źródłach energii muszą być dopasowane do Rozporządzenia.

Odnosząc się bezpośrednio do uzasadnienia do projektu zmiany ustawy czytamy, że: „Celem niniejszego projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii jest usunięcie wątpliwości interpretacyjnych (prawnych i redakcyjnych) regulacji, które nie weszły jeszcze w życie, a związanych z brzmieniem niektórych przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r. poz. 478), w szczególności art. 41 ustawy, które dotyczą kwestii dopuszczalności pomocy publicznej dla wytwórców tak prowadzących, jak i nieprowadzących działalności gospodarczej, którzy jednak w świetle przepisów dotyczących dopuszczalności pomocy publicznej traktowani są jako sui generis przedsiębiorcy.”

Należy wskazać, że istnieje szereg wątpliwości dotyczących uzasadnienia merytorycznego konieczności obniżenia taryf gwarantowanych.

Po pierwsze: Rozporządzenie nie ogranicza stopy zwrotu z inwestycji, lecz odnosi się do kosztu kapitału, jako składnika kalkulacji średnioważonych kosztów wytwarzania energii (LCOE).

Art. 43 ust. 6 stanowi, że:

Maksymalna stopa zwrotu stosowana do obliczenia uśrednionych kosztów nie przekracza odpowiedniej stopy swapowej powiększoną o premię wynoszącą 100 punktów bazowych (…)”.

To znaczy, że oficjalnie przedstawiony argument podczas posiedzenia Komisji opierał się na błędnej interpretacji przepisów Rozporządzenia. Stopa zwrotu, którą uzyskuje się z inwestycji (czyli 9%) – o czym była mowa podczas posiedzenia Komisji – i stopa zwrotu stosowana do obliczenia uśrednionych kosztów wytworzenia energii z danej instalacji odnawialnego źródła energii (OZE) – o czym mowa w Rozporządzeniu – nie są tożsame i nie są porównywalne.

Po drugie: Rząd, w ramach procesu GBER, sporządził i przedłożył do Komisji Europejskiej plan ewaluacyjny ustawy o OZE („Plan oceny programu pomocowego ustawy o odnawialnych źródłach energii”), który określa stawki taryf gwarantowanych według przyjętej ustawy. Jeśli bazując na tym dokumencie Komisja Europejska nie podważyła wysokości stawek taryf gwarantowanych, to nie można twierdzić, że ich zmiana jest spowodowana zastrzeżeniami ze strony Komisji Europejskiej. Fragment ten został zredagowany w sposób następujący:

Pierwsze stawki taryf gwarantowanych zostały wprowadzone do ustawy i wynoszą:

w przypadku mikroinstalacji do 3 kW wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej hydroenergię, energię wiatru na lądzie, energię promieniowania słonecznego – 0,75 zł/kWh,

w przypadku mikroinstalacji powyżej 3 kW do 10 kW wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej: biogaz rolniczy – 0,70 zł/kWh, biogaz pozyskany z surowców pochodzących ze składowisk odpadów – 0,65 zł/kWh, biogaz pozyskany z surowców pochodzących z oczyszczalni ścieków – 0,45 zł/kWh, hydroenergię – 0,65 zł/kWh, energię wiatru na lądzie – 0,65 zł/kWh, energię promieniowania słonecznego – 0,65 zł/kWh.

Minister właściwy do spraw gospodarki został zobowiązany do określenia w przyszłości, w drodze rozporządzenia nowych cen zakupu energii elektrycznej z ww. mikroinstalacji biorąc pod uwagę politykę energetyczną państwa oraz informacje zawarte w krajowym planie działania, a także tempo zmian techniczno-ekonomicznych w poszczególnych technologiach wytwarzania energii elektrycznej w instalacjach odnawialnych źródeł energii.”

Po trzecie: należy podkreślić, że w piśmie UOKiK do MG (z dnia 26.02.2015 znak: DDO-500-4(12)/14/ES) nie znajdują się kalkulacje wskazujące na nadmiarowość wsparcia i nie znajdują się informacje bezpośrednio wskazujące na nadmiarowości wsparcia zaproponowanych taryf. UOKiK wskazuje jedynie na fakt, że taryfy te muszą być zgodne z zasadami udzielania pomocy publicznej, a jeśli Rząd chce uniknąć notyfikowania stawek dla prosumentów (co jednak nie oznacza, że notyfikacja jest wykluczona), to muszą być one zgodne z wytycznymi z GBER. Wnioskować można, że zgodnie z tymi wskazówkami, MG przepisało wzór z jednym ustalonym parametrem – stopą dyskonta, na podstawie którego, wstawiając sobie znane dane, obliczyło stawki taryf gwarantowanych – chociaż też nie bez zastrzeżeń.

Po czwarte: w uzasadnieniu do nowelizacji ustawy o OZE nie ma informacji pokazującej nadmiarowości wsparcia w przyjętej ustawie o OZE – czyli ukazującej większy koszt kapitału niż 3,58% użytego w kalkulacji LCOE stawek określonych w ustawie. Przedstawiony jest jedynie wzór do obliczania taryfy gwarantowanej oraz tylko niektóre dane do tego wzoru. Zarówno wzór, jak i dane budzą kolejne zastrzeżenia.

Wzór przedstawiony w ustawie nie jest oficjalnym wzorem znajdującym się w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (ponieważ takiego wzoru nie ma) co znaczy, że korzystanie z niego nie jest jednoznaczne z ustaleniem stawek taryf gwarantowanych na poziomie zgodnym z GBER. Co więcej, nawet jeśli wzór byłby zgodny z wymaganiami Komisji Europejskiej (co jest mocno wątpliwe), podstawione do niego dane nie są odpowiednio uzasadnione.

Po pierwsze, r – „stopa dyskonta” nie jest bezsprzecznie „stopą zwrotu”, o której mowa w Rozporządzeniu KE. Stopa zwrotu, o której mowa w Rozporządzeniu, może być elementem kalkulacji WACC (Weighted Average Cost of Capital – średnioważony koszt kapitału), który składa się z szeregu innych elementów, w tym kosztu kapitału własnego. Przykładowy wzór na liczenie WACC znajduje się na stronie internetowej URE4, gdzie jednym z elementów jest koszt kapitału własnego. Jeśli więc sformułowanie „stopa zwrotu” oznacza nie całość WACC, lecz jego element (kosztu kapitału własnego), to miałoby wpływ na wynik LCOE (Levelized Cost of Energy – średnioważony koszt energii), czyli na stawki taryf gwarantowanych – in plus (między innymi ze względu na wysoki w Polsce koszt kapitału obcego w szczególności na rynku pożyczek konsumpcyjnych, z których korzystać będą prosumenci).

Po drugie, ani uzasadnienie ani Ocena Skutków Regulacji, nie przedstawia źródeł danych, które zostały podstawione do wzoru. Co prawda, w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy Ministerstwo Gospodarki wskazuje, że „…wartości wynikają z analiz zlecanych na potrzeby Ministerstwa Gospodarki, opracowań i analiz zewnętrznych…”, jednak nie podano żadnych źródeł tych analiz i opracowań. Jest to sprzeczne z zasadą transparentności i uniemożliwia jednoznaczną weryfikację przedstawionych założeń. Należy podkreślić, że każda zmiana w danych podstawianych do wzoru ma wpływ na wynik taryfy gwarantowanej i możliwości jej stosowania zgodnie z Rozporządzeniem Komisji Europejskiej.

Takie działanie MG wpisuje się w schemat, który można było często zaobserwować podczas prac legislacyjnych nad ustawą o OZE. Posłowie wielokrotnie prosili wtedy o dostarczenie danych dotyczących m.in. współspalania, wysokości opłaty OZE w przyszłości, jej składników oraz zaktualizowania oceny skutków regulacji – bez odpowiedniej reakcji ze strony MG. Co więcej, w końcowej części procesu legislacyjnego w Senacie, zmodyfikowany został projekt ustawy o OZE w kwestii konieczności konsultacji wysokości cen referencyjnych dla taryf gwarantowanych z niezależnymi i obiektywnie wybranymi ekspertami. W wersji ustawy omawianej w Sejmie, zanim trafiła do Senatu, MG miało obowiązek konsultowania cen referencyjnych z jednostkami doradczymi lub naukowo-badawczymi. To postanowienie zostało usunięte w Senacie.

Poprzednio: „Przy ustalaniu ceny referencyjnej energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, o której mowa w art. 72 pkt 2, minister właściwy do spraw gospodarki bierze pod uwagę wyniki przedstawionych analiz ekonomicznych przez jednostki doradcze lub naukowo-badawcze dotyczące średnich kosztów wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii obejmujące: (..)”.

Obecnie: „Przy ustalaniu ceny referencyjnej energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, o której mowa w art. 72 pkt 2, minister właściwy do spraw gospodarki bierze pod uwagę: (…)5.

Zaproponowane zmiany wydają się być arbitralną decyzją Ministra Gospodarki, a skutki tych decyzji sprzyjają ochronie dotychczasowych uczestników rynku przed konkurencją lub służą dużym przedsiębiorstwom energetycznym w przejmowaniu korzyści z działań prosumenckich. Minister Gospodarki powinien zostać zobowiązany do przedstawienia analiz, kalkulacji, na podstawie których uznano, że stawki taryf wymagają obniżenia.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że Ministerstwo Gospodarki stawia się ponad decyzjami Parlamentu i Prezydenta, proponując dokonanie merytorycznych zmian w bardzo niedawno przyjętych rozwiązaniach prawnych, jeszcze przed ich wejściem w życie.

Kontakt:

Sekretariat Koalicji Klimatycznej

Polski Klub Ekologiczny Okręg Mazowiecki

ul. Mazowiecka 11/16, 00-052 Warszawa

tel. +48 22 827 33 70

sekretariat@koalicjaklimatyczna.org

www.koalicjaklimatyczna.org

1 http://www.ieo.pl/dokumenty/aktualnosci/04022015/koreferat.pdf

2 Ministerstwo Gospodarki – taryfy gwarantowane do zaktualizowania przed 1 stycznia 2016, http://www.chronmyklimat.pl/wiadomosci/energetyka/ministerstwo-gospodarki-taryfy-gwarantowane-do-zaktualizowania-przed-1-stycznia-2016

3 Resort gospodarki chce zmienić ustawę o OZE, http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/1195756.html

4 http://www.ure.gov.pl/pl/urzad/informacje-ogolne/aktualnosci/5922,Zasady-ustalania-zwrotu-z-kapitalu-w-2015-r.html

5 Warto zwrócić uwagę, że w przekazanym KE „Planie oceny programu pomocowego ustawy o odnawialnych źródłach energii”, UOKiK podtrzymał zdanie, że ustawa także obecnie wymaga konsultacji cen referencyjnych przez niezależne jednostki doradcze.